Implikasi Amandemen Konstitusi Terhadap Perencanaan Pembangunan Hukum

Halaman Utama

Selengkapnya ...

Galleri Kegiatan KHN

Selengkapnya ...

Hukum Telah Mati Suri

Tragedi di Mesuji, Bima dan Sampang menjadi bukti hukum di negeri ini "Mati suri/berjiwa tapi tak bernyawa. (Nasir Jamil, anggota komisi III DPR).

Lainnya Di Pojok Bebas

Program Penelitian 2011

Sistem Pemidanaan Dalam Pidana Ekonomi

Implikasi Amandemen Konstitusi Terhadap Perencanaan Pembangunan Hukum

Oleh : Komisi Hukum Nasional

Jumat, 01 Juli 2005 00:00

Istilah konstitusi berasal dari bahasa Perancis (constituer) yang berarti membentuk. Pemakaian istilah konstitusi yang dimaksudkan ialah pembentukan suatu negara(1) atau menyusun dan menyatakan suatu negara. Sedangkan istilah Undang-Undang Dasar merupakan terjemahan istilah yang dalam bahasa Belandanya Gronwet. Perkataan wet diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia undang-undang, dan grond berarti tanah atau dasar.

Di negara-negara yang menggunakan bahasa Inggris sebagai bahasa nasional, dipakai istilah constitution yang dalam bahasa Indonesia disebut konstitusi. Konstitusi adalah segala ketentuan dan aturan mengenai ketatanegaraan atau Undang-Undang Dasar suatu negara. Dengan kata lain, segala tindakan atau perilaku seseorang maupun penguasa berupa kebijakan yang tidak didasarkan atau menyimpangi konstitusi, berarti tindakan (kebijakan) tersebut adalah tidak konstitusional.(2)

Sistem ketatanegaraan Indonesia saat ini telah mengalami perubahan yang sangat penting dan mendasar. Perubahan tersebut merupakan hasil amandemen UUD 1945 yang telah dilakukan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) pada tahun 1999 hingga 2002. Perubahan tersebut dilatarbelakangi adanya kehendak untuk membangun pemerintahan yang demokratis dengan checks and balances yang setara dan seimbang di antara cabang-cabang kekuasaan, mewujudkan supremasi hukum dan keadilan, serta menjamin dan melindungi hak asasi manusia.

Dalam perspektif sejarah, UUD 1945 sebenarnya memang dimaksudkan untuk bersifat sementara. Hal ini telah ditegaskan secara implisit di dalam Aturan Tambahan UUD 1945, yang menyatakan sebagai berikut: (1) Dalam enam bulan sesudah akhirnya peperangan Asia Timur Raya, Presiden Indonesia mengatur dan menyelenggarakan segala hal yang ditetapkan dalam UUD ini; (2) Dalam enam bulan sesudah MPR dibentuk, Majelis itu bersidang untuk menetapkan UUD. Walaupun ketentuan tersebut kemudian tidak terlaksana, namun penegasan bahwa MPR, yang seharusnya telah dibentuk selambat-lambatnya enam bulan sesudah berakhirnya Perang Asia Timur Raya harus bersidang untuk menetapkan UUD dalam enam bulan sesudah ia dibentuk, menegaskan secara implisit bahwa UUD 1945 adalah bersifat sementara.(3)

Menurut ahli hukum tata negara Harun Alrasid, dalam praktek ketatanegaraan masa orde lama dan orde baru sudah beberapa kali terjadi perubahan UUD â€œbuiten de gronwetâ€ (di luar UUD) sebagai berikut: (4)
1. Adanya penambahan kriteria telah berusia 40 tahun bagi Presiden maupun Wakil Presiden dalam Ketetapan MPR No. II/MPR/1973 tentang Tata Cara Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia, yang merubah Pasal 6 UUD 1945;
2. Dengan diutamakannya tata cara pengambilan keputusan dengan musyawarah untuk mufakat dalam Ketetapan MPR No. I/MPR/1983 tentang Peraturan Tata Tertib MPR, yang merubah Pasal 2 ayat (3) UUD 1945 yang menegaskan bahwa segala putusan MPR ditetapkan dengan suara terbanyak;
3. Dengan ditetapkannya wewenang MPR untuk memberhentikan Presiden dalam Ketetapan MPR No. I/MPR/1983 tentang Peraturan Tata Tertib MPR, yang merubah Pasal 8 UUD 1945;
4. Sehubungan dengan kekosongan hukum dalam UUD 1945 tentang pengisian jabatan Wakil Presiden, maka melalui Ketetapan MPR No. VII/MPR/1973 tentang Keadaan Presiden dan/atau Wakil Presiden berhalangan, MPR telah mengubah UUD 1945 dengan membuat ketentuan Pasal 4 ayat (1) sebagai berikut:
â€œDalam hal Wakil Presiden berhalangan tetap, maka MPR mengadakan Sidang Istimewa Khusus untuk memilih dan mengangkat Wakil Presiden apabila Presiden dan/atau DPR memintanyaâ€ (5)
5. Masuknya Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri) â€“ yang sebelumnya bernama Angkatan Kepolisian Republik Indonesia (AKRI) â€“ ke dalam Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI) â€“ yang sebelumnya bernama Angkatan Perang Republik Indonesia (APRI) â€“ telah merubah ketentuan Pasal 10 UUD 1945.

Disamping beberapa macam perubahan tersebut, pakar hukum tata negara lainnya, Satya Arinanto mengemukakan beberapa perubahan UUD 1945 yang telah terjadi dalam praktek pada era reformasi, yaitu sebagai berikut: (6)
1. Munculnya tugas dan kewenangan khusus kepada Presiden/Mandataris MPR dalam rangka penyuksesan dan pengamanan pembangunan nasional sebagai pengamalan Pancasila dalam Sidang Umum MPR 1973, 1978, 1983, 1988, dan 1998, merubah ketentuan-ketentuan tentang tugas dan wewenang Presiden dalam UUD 1945;
2. Adanya Menteri-menteri yang tidak memimpin departemen, seperti: Menteri Koordinator, Menteri Negara, dan Menteri Muda dalam beberapa Kabinet Pembangunan di masa orde baru, telah merubah Pasal 17 ayat (3) UUD 1945 yang menegaskan bahwa para Menteri memimpin departemen pemerintahan;
3. Munculnya Ketetapan MPR No. IV/MPR/1983 dan UU No. 5 Tahun 1985, merubah Pasal 37 UUD 1945 tentang Tata Cara Perubahan UUD;
4. Ditetapkannya Ketetapan MPR No. XIII/MPR/1998 tentang Pembatasan Masa Jabatan Presiden dan Wakil Presiden, merubah Pasal 7 UUD 1945.

Sembilan contoh di atas adalah sebagian dari contoh-contoh praktek ketatanegaraan pada masa orde lama, orde baru dan era reformasi. Contoh-contoh tesebut telah cukup untuk menunjukkan bahwa dalam UUD 1945 telah mengalami berbagai perubahan dalam praktek ketatanegaraan.

Dalam perspektif hukum teori hukum tata negara, tata cara perubahan UUD 1945 dapat dilakukan melalui pola Belanda, yakni dengan mengubah langsung pasal yang bersangkutan, dan pola Amerika Serikat (AS), yakni dalam bentuk amandemen yang dilampirkan pada Konstitusi AS. Perubahan-perubahan dimaksudkan agar UUD merupakan UUD yang hidup (a living constitution). Di Indonesia, wacana reformasi sistem ketatanegaraan, perubahan terhadap UUD 1945 berangkat dari tuntutan akan pentingnya pemerintahan konstitusional yang demokratis. Dalam hal ini, pemberlakuan Ketetapan MPR No. VIII/MPR/1998 tentang Pencabutan Ketetapan MPR No. IV/MPR/1983 tentang Referandum merupakan â€œpemberlakuan kembaliâ€ Pasal 37 UUD 1945. Berdasarkan landasan itulah perubahan UUD 1945 dilakukan.

Perubahan pertama terhadap UUD 1945 dilakukan dalam Sidang Umum MPR pada bulan Oktober 1999. Perubahan pertama ini mengubah Pasal 5 ayat (1), Pasal 7, Pasal 9, Pasal 13 ayat (2), Pasal 14, Pasal 15, Pasal 17 ayat (2) dan (3), Pasal 20, dan Pasal 21 UUD 1945. Beberapa aspek penting dari perubahan tersebut antara lain adalah sebagai berikut:
1. Penegasan bahwa Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang (RUU) kepada DPR (Pasal 5 ayat (1));
2. Presiden dan Wakil Presiden hanya dapat menjabat sebanyak-banyaknya dalam 2 (dua) kali masa jabatan;
3. Jika Majelis Permusyawaratan Rakyat atau Dewan Perwakilan Rakyat tidak dapat mengadakan sidang, Presiden dan Wakil Presiden bersumpah menurut agama, atau berjanji dengan sungguh-sungguh di hadapan Majelis Permusyawaratan Rakyat dengan disaksikan oleh pimpinan Mahkamah Agung (Pasal 9 ayat (2));
4. Dalam hal mengangkat duta dan menerima penempatan duta negara lain, Presiden memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat (Pasal 13 ayat (2) dan (3));
5. Presiden memberi grasi dan rehabilitasi dengan memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung (Pasal 14 ayat 91));
6. Presiden memberi amnesti dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat (Pasal 14 ayat (2));
7. Setiap menteri membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan (Pasal 17 ayat (3));
8. Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang (Pasal 21);

Dalam batas-batas tertentu, perubahan pertama ini telah menggeser titik berat pemerintahan dari pihak eksekutif ke pihak legislatif. Perubahan pertama tersebut kemudian dilanjutkan dengan perubahan kedua dan ketiga. Hal ini nampak dengan penegasan Ketetapan MPR No. IX/MPR/1999 tentang â€œPenugasan Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Untuk Melanjutkan Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945â€â€™ yang memerintahkan agar Badan Pekerja MPR mempersiapkan rancangan termaksud untuk disahkan dalam Sidang Tahunan MPR pada tanggal 18 Agustus 2000.

Sebagaimana diamanatkan Ketetapan MPR No. IX/MPR/1999 sebagaimana disebutkan dimuka, Perubahan Kedua UUD 1945 pada akhirnya dilakukan pada Sidang Tahunan MPR pertama yang diselenggarakan pada tanggal 7 â€“ 18 Agustus 2000. Dalam perubahan kedua ini, MPR mengubah dan/atau menambah beberapa pasal, seperti Pasal 18, Pasal 18A, Pasal 18B, Pasal 19, Pasal 20 ayat (5), Pasal 20A, Pasal 22A, Pasal 22B, Pasal 25E, Pasal 26 ayat (2) dan ayat (3), Pasal 27 ayat 93), Pasal 28A, Pasal 28B, Pasal 28C, Pasal 28D, Pasal 28E, Pasal 28F, Pasal 28G, Pasal 28H, Pasal 28I, Pasal 28J, Pasal 30, Pasal 36A, Pasal 36B, dan Pasl 36C UUD 1945. Perubahan itu diantaranya dilakukan dengan mengubah rumusan pasal-pasal yang bersangkutan dan atau dengan menambah beberapa ayat dari pasal yang bersangkutan.

Perubahan ketiga UUD 1945 disahkan dalam Sidang Tahunan MPR kedua, yang diselenggarakan pada tanggal 9 Nopember 2001. Dalam perubahan ketiga ini, MPR mengubah dan/atau menambah Pasal 1 ayat (2) dan (3); Pasal 3 ayat (1), (3) dan (4); Pasal 6 ayat (1) dan ayat (2); Pasal 6A ayat (1), (2), (3) dan (5); Pasal 7A, Pasal 7B ayat (1), (2), (3), (4); Pasal 22C ayat (1), (2), (3) dan (4); Pasal 22D ayat (1), (2), (3), dan (4); Pasal 22E ayat (1), (2), (3), (4), (5) dan (6); Pasal 23 ayat (1), (2), dan (3); Pasal 23A; Pasal 23C; Pasal 23E ayat (1), (2) dan (3); Pasal 23F ayat (1) dan 92); Pasal 23G ayat (1) dan (2); Pasal 24 ayat (1) dan (2); Pasal 24A ayat (1), (2), (3), (4), dan (5); Pasal 24B ayat (1), (2), (3) dan (4); dan Pasal 24C ayat (1), (2), (3), (4), (5) dan (6) UUD 1945.

Di dalam perubahan ketiga ini antara lain diatur tentang hal-hal yang bersifat mendasar, seperti adanya penegasan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD, juga penarikan ketentuan mengenai Indonesia sebagai negara hukum dalam Penjelasan UUD 1945 ke dalam Batang Tubuh UUD 1945. Disamping itu ditetapkan pula tentang kewenangan-kewenangan MPR, mekanisme putaran pertama sistem pemilihan Presiden secara langsung, mekanisme impeachment Presiden, tentang Dewan Perwakilan Daerah, tentang Pemilihan Umum, dan Badan Pemeriksa Keuangan.

Perubahan keempat UUD 1945 disahkan dalam Sidang Tahunan MPR ketiga, yang diselenggarakan pada tanggal 10 Agustus 2002. Dalam perubahan ketiga ini, MPR mengubah dan/atau menambah Pasal 2 ayat (1); Pasal 6A ayat (4); Pasal 8 ayat (3); Pasal 11 ayat (1); Pasal 16; Pasal 23B; Pasal 23D; Pasal 24 ayat (3); Pasal 31 ayat (1), (2), (3), dan (5); Aturan Peralihan Pasal I, II dan III; Aturan Tambahan Pasal I dan II UUD 1945. Proses pembahasan rancangan perubahan keepat UUD 1945 ini, semula diperkirakan akan mengalami jalan buntu (deadlock). Namun pasal-pasal yang semula diperkirakan rumit proses pembahasannya, justru dapat diputuskan dengan kompromi politik, misalnya adalah Pasal 29 UUD 1945. Sedangkan alternatif perubahan Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 akhirnya dapat diputuskan melalui pemungutan suara (voting).

Amandemen Konstitusi, sejak Amandemen I pada tahun 1999 hingga Amandemen ke-IV pada tahun 2002, telah mengamanatkan sejumlah perubahan seperti yang telah dijelaskan sebelumnya. Perubahan tersebut berdampak pada pengembangan hukum tanpa adanya Garis Besar Haluan Negara. Pengembangan hukum ini akan dipengaruhi oleh hasil dari pemilihan presiden secara langsung sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 6A Amandemen ke III UUD 1945. Berdasarkan Amandemen Konstitusi, MPR tidak lagi menjadi lembaga tertinggi dalam arti bahwa MPR tidak lagi menetapkan Rencana Pembangunan Nasional yang diatur dalam Garis Besar Haluan Negara. Konstruksi baru konstitusi tersebut berimplikasi bahwa penyusunan program pembangunan hukum, yang selama ini ditetapkan secara garis besar oleh MPR, akan beralih.

Dalam kenyataan sebelum Pemilihan Presiden 2004, terdapat beberapa rancangan atau perencanaan pembangunan hukum, yaitu Law Summit III, Rencana Kerja Pembangunan oleh Bappenas, rumusan Seminar Pembangunan Hukum Nasional (SPHN), dan program-program partai yang memperoleh kursi di DPR, khususnya program Presiden terpilih dan partai pendukungnya.

Pengembangan hukum ini juga dipengaruhi oleh berbagai kesepakatan yang dilakukan oleh petinggi-petinggi lembaga hukum, yaitu Law Summit. Law Summit merupakan pertemuan dari beberapa pimpinan lembaga-lembaga penegak hukum, yang diselenggarakan untuk menyatakan komitmen bersama antara segenap unsur penegak hukum dan lembaga-lembaga swadaya masyarakat untuk melanjutkan dan mendorong percepatan reformasi dalam bidang penegakan hukum terutama menyangkut penanggulangan KKN, dalam rangka mewujudkan aparatur penegak hukum yang bersih, berwibawa serta dipercaya oleh masyarakat. (7)

Law Summit telah menyepakati rumusan program-program yang terbagi dalam 9 program, yaitu: (8)
1. membenahi sistem manajemen penanganan perkara yang menjamin akses publik.
2. Mengembangkan sistem pengawasan yang transparan dan akuntabel.
3. Menyederhanakan prosedur penegakan hukum.
4. Mengembangkan sistem manajemen sumberdaya manusia yang transparan dan mendorong peningkatan profesionalisme.
5. mengembangkan sistem manajemen anggaran/keuangan yang transparan dan akuntabel.
6. Meningkatkan koordinasi dan kerjasama yang menjamin efektivitas penegakan hukum.
7. Penguatan kelembagaan.
8. Pembaruan materi hukum.

Bappenas juga membuat suatu rencana kerja pembangunan yang disebut sebagai Program Pembangunan Nasional, dimana salah satu sub programnya adalah sub program Pembangunan di Bidang Hukum. Program Pembangunan Nasional Bappenas yang kemudian ditetapkan sebagai Undang-undang No. 25 tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional (Propenas) adalah penjabaran dari GBHN tahun 1999 â€“ 2004 yang merupakan rencana pembangunan lima tahun dan dibuat untuk periode tahun 2000 â€“ 2004. Di dalam Propenas disusun suatu konsensus dan komitmen bersama bangsa Indonesia dalam rencana pembangunan yang berskala nasional yang dijadikan payung untuk melaksanakan pembangunan dengan tidak hanya memusatkan perhatian pada pembangunan pemerintah pusat tetapi juga memberikan keleluasaan kepada pemerintah daerah untuk berkembang.

Sub program mengenai pembangunan bidang hukum terbagi dalam 9 (sembilan) program. Program-program tersebut adalah:
1. program perencanaan hukum.
2. program pembinaan dan pengembangan hukum dan hak asasi manusia
3. program pembentukan hukum
4. program peningkatan kesadaran hukum dan hak asasi manusia
5. program pelayanan dan bantuan hukum
6. program penegakan hukum dan hak asasi manusia
7. program pembinaan peradilan
8. program pembinaan aparatur dan profesi hukum
9. program pembinaan sarana dan prasarana hukum.

Pelaksanaan pembangunan hukum sejak ditetapkannya UU No.25 Tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional (Propenas) secara umum masih belum menunjukkan hasil reformasi hukum yang sesuai dengan harapan dan rasa keadilan masyarakat. Walaupun pembangunan hukum secara materi, telah banyak dihasilkan, namun tidak diikuti dengan perbaikan dan pembenahan kelembagaan, aparatur hukum dan sarana serta prasarana yang memadai yang menyebabkan pembangunan hukum secara keseluruhan belum tercapai secara optimal.

Sementara, SPHN yang diselenggarakan oleh BPHN mencapai beberapa kesimpulan yang tersusun dalam beberapa bagian, yaitu:
1. Bidang Politik dan Keamanan.
2. Bidang Kesejahteraan Rakyat.
3. Bidang Ekuin
4. Bidang HAM

Terakhir, SPHN yang diselenggarakan oleh BPHN adalah SPHN ke-VIII, yang bertujuan untuk memperoleh masukan-masukan pemikiran, baik yang sifatnya teoritis maupun praktis, yang diperlukan untuk meningkatkan pembangunan hukum nasional pada umumnya dan pada khususnya untuk mempercepat pelaksanaan reformasi hukum dengan menyiapkan penyusunan kebijakan pemerintah di bidang legislasi nasional, yang mengatur bidang-bidang Politik dan Keamanan, Ekonomi Keuangan dan Industri, Kesejahteraan Rakyat dan Hak Asasi Manusia .

Hasil Amandemen Konstitusi juga menghasilkan sistem Pemilu yang berbeda dari sistem sebelumnya. Dengan sistem yang baru ini, maka pengembangan hukum juga dipengaruhi oleh program partai pemenang pemilu. Dengan adanya perubahan-perubahan tersebut, tentunya diperlukan suatu desain pengembangan hukum dalam kerangka Amandemen Konstitusi. Program ini bertujuan untuk mengetahui arah pengembangan hukum di Indonesia pasca Amandemen. Oleh karenanya, dalam pengembangan hukum pasca Amandemen Konstitusi tidak lagi digantungkan pada lembaga tertinggi negara.

Oleh karena itu, saat ini KHN merasa penting untuk mengkajinya dengan focus permasalah berikut ini:
(1) Bagaimana pola penyiapan program perencanaan pembangunan hukum yang dilakukan oleh pihak-pihak atau lembaga tersebut?
(2) Bagaimana pola mensinkronisasikan rencana-rencana program pembangunan hukum yang disiapkan oleh masing-masing pihak? Adakah paradigma atau grand design yang menghubungkan rencana-rencana tersebut sebagai suatu rancangan pembangunan hukum yang koheren?
(3) Apakah paradigma tersebut telah mengakomodasi perkembangan tuntutan reformasi yang tertuang di dalam Amandemen UUD 1945, atau masih menggunakan paradigma lama?

Ikuti perkembangan penelitian ini dengan terus mengakses beritanya. Jika ada pertanyaan atau hal-hal yang berkaitan dengan topik ini, silahkan menghubungi KHN (sekretariat).

1. Wirjono Projodikoro, Asas-asas Hukum Tata Negara di Indonesia, Dian Rakyat, Jakarta, 1989, hlm. 10.

2. Tim Penyusun Kamus, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Balai Pustaka, Jakarta, Edisi Kedua, 1991, hlm. 521.

3. Hal ini tampak dalam pidato Ketua PPKI Soekarno pada tanggal 18 Agustus 1945, â€œKalau boleh saya memakai perkataan ini: ini adalah Undang-Undang Dasar kilat. Nanti kalau kita telah bernegara di dalam suasana yang lebih tenteram, kita tentu akan mengumpulkan kembali Majelis Permusyawaratan Rakyat yang dapat membuat Undang-Undang Dasar yang lebih lengkap dan sempurnaâ€. Satya Arinanto, â€œPerubahan Undang-Undang Dasar 1945â€ (Disampaikan sebagai background paper dalam Seminar Sehari dengan tema â€œReformasi Sistem Pemerintahan dan Sistem Ketatanegaraan: Antara UUD 1945 Hasil Amandemen dengan Usul UUD 1945 Hasil Komisi Konstitusiâ€ yang diselenggarakan Perhimpunan Sarjana Hukum Indonesia (Persahi), Jakarta, 27 Agustus 2004), hal. 3.

4. Harun Alrasid, â€œPenetapan dan perubahan UUD 1945 dalam teori dan praktekâ€, (Pidato Purna Bakti Guru Besar Tetap Fakultas Hukum Universitas Indonesia di Auditorium Djokosutono Kampus Universitas Indonesia, Depok, 20 Juli 1996), hal. 29-30.

5. Satya Arinanto, Suplemen: Himpunan Peraturan Hukum Tata Negara Untuk Perkuliahan â€œHukum Tata Negaraâ€ dan â€œLembaga Kepresidenanâ€ (Depok: Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1994), hal. 79.

6. Arinanto, Loc. Cit., hal. 6.

7.Kemitraan/Partnership, â€œPembenahan Lembaga Penegakan Hukum Dalam Rangka Memulihkan Kepercayaan Masyarakat terhadap Supremasi Hukumâ€, (Dipublikasikan dalam rangka pertemuan puncak pejabat tinggi negara di bidang hukum & peradilan serta pimpinan profesi hukum (Law Summit III), Jakarta, 16 April 2004), hal. 3.

8. Ibid., hal. 3-4.